ГЧП — государственно-частное партнёрство: проекты, реализация, риски

Многих предпринимателей интересует вопрос, что такое ГЧП? В российской экономике получило широкое распространение такое явление, как государственно-частное партнерство (ГЧП). В целях жизнеобеспечения общества представители предпринимательства и государства объединяются для совместного ведения бизнеса. Более того, благодаря подобным вариантам взаимодействия существует и функционирует большинство таких важных инфраструктур, как транспортные сети, жилищно-коммунальная сфера, образование и так далее. Предполагается сложная процедура реализации проектов ГЧП, предусматривающая особые требования и риски.

Что такое ГЧП? Основные принципы государственно-частного партнерства

В соответствии с нормами действующего законодательства ГЧП представляет собой четко регламентированную и соответствующую ряду условий форму взаимодействия частного предпринимательства (компаний, организаций, корпораций) и государства.

Такое сотрудничество предполагает объединение ресурсов и равномерное распределение возможных рисков в ходе создания и обеспечения работы необходимой населению инфраструктуры.

Развития ГЧП выступает эффективным средством влияния на уровень граждан. Если инфраструктура будет в упадке или в состоянии стагнации, то это постепенно приведет к более масштабным последствиям, а именно экономическому упадку.

Большое количество направлений получило свое развитие только благодаря проектам ГЧП. Сферы медицины, образования, транспорта, ЖКХ, социального обслуживания, — наличие и развития данных отраслей результат взаимодействия бизнеса и государства.

Наличие ГЧП объясняется тем, что не всегда достаточно бюджетных средств для реализации того или иного проекта. Поэтому привлекаются частные предприятия, которые смогут не только инвестировать деньги, но координировать процесс на всех стадия, вплоть до дальнейшего обеспечения жизненного цикла того или иного объекта инфраструктуры.

Правовое регулирование реализации проектов государственно-частного партнерства осуществляется на основании Федерального закона № 224-ФЗ, принятого 13 июля 2015 года, «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный акт в статье 4 определяет принципы, на которых основывается деятельность ГЧП:

• гласность, предполагающая наличие информации о работе государственно-частных предприятий в открытом доступе (исключением являются сведения, признающиеся охраняемой законом тайной);
• обеспечение конкурентно-способной обстановки, не допускается монополия конкретного партнерства;
• равноправие участников партнерства, равенство сторон перед законом;
• исключение дискриминации при определении участников;
• добросовестность участников партнерства при исполнении условий, установленных соглашением;
• справедливости при определении рисков и обязательств для каждой стороны;
• свобода принятия решения об участии в партнерстве и заключения соглашения.

ФЗ № 224 о государственно-частном партнерстве предполагает все необходимые условия подобного сотрудничества, определяя требовании к участникам и правила реализации выбранных проектов.

Участие в ГЧП

ФЗ о государственно-частном партнерстве предусматривает основания, по которым предприятия может стать участником рассматриваемых отношений. Прежде чего для подобного сотрудничества необходимо заключить соглашение о ГЧП, представляющее собой гражданско-правовой договор между публичными и частными сторонами. Заключает документ на срок, который не может быть меньше трех лет.

Чтобы стать стороной такого соглашения необходимо соблюсти ряд условий, определенных статьей 5 ФЗ № 224-ФЗ. Согласно положениям указанной нормы, устанавливаются субъекты отношений, которые не могут стать членами партнерства:

• унитарные предприятия, как государственные, так и муниципальные;
• госучреждения;
• юридические лица (публично-правовые компании), создаваемые Российской Федерацией;
• партнерства, общества, товарищества хозяйственного типа, которые находятся под контролем государства;
• дочерние общества, подконтрольные указанным выше субъектам;
• некоммерческие юридические лица, которые созданы Российской Федерацией, либо в форме фондов.

Условия сотрудничества, а также права и обязанности сторон, обговариваются в тексте соглашения. При этом опираются положения договоренности на решение о реализации того или иного проекта.

Для частных предприятий, выступающих участниками соглашения, предусмотрены особые условия реализации деятельности. Они обязаны исполнять условия договора своими силами.

Привлечение третьих лиц возможно только в том случае, если изначально это право было предусмотрено соглашением. При этом в случае участие в проекте иных субъектов, частный партнер будет полностью отвечать за его действия.

Участие третьих лиц в реализации ГЧП строго регламентируется. Нельзя просто привлечь сторонних субъектов, чтобы те полностью вникли и приняли участие в выбранном проекте. Публичный партнер (государство, в лице органов и предприятий) дает письменное согласие на участие третьей стороны. Данный документ фиксирует всех субъектов, которые могут участвовать в деятельности партнерства, соответственно, подобная возможность также ограничивается законом.

Кроме того, частные партнеры должны соответствовать ряду требований, чтобы государство согласилось на подобное сотрудничество. Относят сюда следующее:

• отсутствие факта проведения процедуры ликвидации компании, а также решения суда о возбуждении дела о банкротстве;
• оплата всех счетов по налогам и сборам, не должно быть установлено просрочек и недоимок по обязательным платежам на момент рассмотрения компании, как кандидата;
• отсутствие факта привлечения юридического лица к административной ответственности путем назначения наказания в виде приостановления работы;
• наличие лицензий и разрешений на выполнение соответствующих видов работ в соответствии с действующим законодательством.

Если публичный партнер выставляет иные требования, не установленные законом, то это можно считать незаконным. Отказ на их основании будет признан необоснованным.

Основные формы государственно-частных партнерств

Существует большое количество разнообразных правовых форм государственно-частного партнерства. При этом часть из них относится непосредственно к рассматриваемым отношениям, а другие варианты доступны и для самостоятельного взаимодействия публичных и частных предприятий. Условно, можно выделить следующие формы ГЧП:

• контрактное и административно-договорное сотрудничество;
• лизинговые и арендные отношения;
• консенсуальные соглашения;
• СП или совместные предприятия;
• договорные отношения о разделе продукции (СРП);
• смешанные контрактные отношения, сочетающие в себе несколько видов работ.

Для полноценного представления о рассматриваемых формах работы партнерств, необходимо рассмотреть указанные варианты более подробно.

Контракты и административные договоры ГЧП

Существует несколько вариантов таких отношений. Они подлежат градации с учетом вида договора, который пописывают стороны. Первый вариант – соглашения о поставке и краткосрочном обслуживании тех или иных объектов. Такие договоренности предусматривают срок не больше одного года.

Риски проектов ГЧП практически в полной мере несет государство. Подрядчик или поставщик выполняет свои обязательства в рамках установленного периода, после чего прекращает работу.

Несмотря на то, что подобное сотрудничество считается формой ГЧП, в большинстве случаев на практике партнерство на основании таких договоров не образуется. Данное явление можно считать парадоксом рассматриваемой системы.

Однако предусмотрен ряд признаков, по которым контрактное и административно-договорное сотрудничество не всегда попадает под понятие ГЧП:

• по договорам не предусматривается совместного финансирования;
• исполнитель (подрядчик или поставщик) не имеет собственных финансовых рисков, поскольку госзаказчик оплачивает все расходы;
• короткий срок сотрудничества, предполагающий быстрый темп смены частных предприятий.

Кроме того, нередко договоры содержат в себе условия, не предусмотренные соглашением партнерств.

Второй вариант – контракт на управление теми или иными объектами. Здесь предусматривается комплексное сотрудничество, позволяющее передать в управление крупные объекты на длительный срок. При этом системы инфраструктур находятся в собственности государства.

Таким образом, публичный партнер получает субъект, постоянно контролирующий жизнеобеспечение того или иного объекта, а частное предприятия получает прибыль или иной процент от выручки в ходе реализации работы.

Третий вариант – госконтракты, где частный партнер имеет обязанности по инвестированию. Возможно такое сотрудничество только в том случае, если привлекаются средства из внебюджетных фондов. При этом никаких механизмов возврата вложенных средств не предусмотрено. На практике такие формы партнерств существуют в редких ситуациях.

Арендная или лизинговая форма сотрудничества по ГЧП

Аренда является одной из самых распространенных форм сотрудничества. Предполагается передача в пользование объектов недвижимости, принадлежащих государству (конкретному муниципалитету).

Частный партнер может получить право использовать объект за определенную плату. Также по договорам лизинга возможен выкуп имущества, в том числе под условием.

Например, осуществить строительство оговоренного в соглашении здания, строения или иного сооружения. В большинстве случаев эти объекты имеют особое значение для развития инфраструктуры, чем объясняется заинтересованность публичного партнера.

Возникновение рассматриваемых отношений, если их объект государственное имущество, предусматривает несение рисков ГЧП частным партнером, то есть арендатором или получателем лизинга.

В этой форме также не все однозначно. Исходя из сути партнерств, по таким договорам аренды и лизинга государство не передает часть своих функций в рамках конкретного проекта частному предприятию, что является важным элементам работы ГЧП.

Концессионное сотрудничество

Данная форма взаимодействия государства и частного предприятия является самым точным представлением о том, как работает ГЧП. Смысл сотрудничества в том, что субъекты бизнеса наделяются рядом полномочий, для выполнения функций оговоренных в соглашении.

Пользуясь представленным имуществом, «частник» в рамках своих полномочий получает процент, но при этом вносит определенную плату по договору.

Таким образом, публичный партнер имеет прибыль и исполнителя части полномочий в лице частного предприятия, которое в свою очередь получает ряд возможностей в рамках договоренностей, позволяющих реализовывать работу.

Концессия, как вид сотрудничества, имеет ряд отличительных признаков, которые позволяют считать ее формой ГЧП. Относят к ним следующее:

• предмет договора всегда собственность государства, либо его монопольные виды деятельности;
• одна сторона концессии всегда государство или конкретный муниципалитет;
• целью соглашения всегда является удовлетворение потребностей общества;
• всегда предполагает договорная основа;
• возвратный характер предмета соглашения по истечении определенного периода.

Главное преимущество концессии – передача исключительных прав вместе с тем или иным объектом. То есть частный партнер реализует работу в монопольном порядке. Деятельность третьих лиц, а также государства, в конкретном направлении исключается. Оформляется это посредством делегирования полномочий по соглашению.

При этом частные партнеры не работают без контроля. Они наделены широким спектром полномочий, но также должны выполнять ряд обязанностей в рамках договоренностей. Например, предприятия должны обеспечивать постоянную работу объекта, либо оказание услуг в конкретной сфере деятельности.

Не должна осуществляться дискриминация получателей услуг и товаров, предполагается обеспечение равенства по тарифам на одинаковые услуги. То есть не допускается злоупотребление делегированными полномочиями.

В 35% случаях концессионное сотрудничество можно встретить в социальной сфере. Также широко применяется рассматриваемая форма в транспортной, энергетической и коммунальной областях.

Соглашение о разделе продукции

СРП представляет собой договоренность между государством и частным предприятием, которая напоминает концессионную форму взаимодействия. Также нередко такое соглашение встает на один уровень с арендой или лизингом.

Однако есть свои отличия, предполагающие, что частный партнер осуществляет определенную деятельность и имеет право на получение только части продукции, производимой в ходе работы.

Концессия подобного не предусматривает. Все, что получено в процессе использования объекта, признается собственностью частного партнера, который лишь вносит установленные платежи.

Здесь все иначе. Предмет договора – продукция и ее разделение. То есть в результате использования объекта каждая сторона в партнерстве заинтересована в получении прибыли и разного рода продукции. СРП на практике применяется как средство привлечения частных инвесторов.

Нередко такие соглашения заключаются в сфере оборота нефти и газа, при этом участниками выступают международные корпорации. СРП позволяет получить доступ к ресурсам, находящимся в собственности конкретного государства.

Совместные предприятия

Смешанные или совместные предприятия (СП) предполагают формирование юридического лица, в котором предусмотрено долевое участие государственных органов и представителей частного бизнеса, в том числе инвесторов. Чаще всего они создаются для работы в определенной сфере.

Однако конкретный проект предполагает также создание компаний, выступающих «прослойкой», объединяющей вклады участников отношений.

Нередко подобная форма сотрудничества реализуется посредством приватизации государственного имущества или, напротив, выкупа долей частных компаний публичным партнером. Стороны отношений имеют ряд полномочий в соответствии с долями в акционерном капитале.

Риски распределяются по такому же принципу. Однако следует помнить о том, что не все смешанные предприятия являются ГЧП. Например, ПАО «Сбербанк» предполагает наличие доли в обществе государства, но при этом не признается партнерством.

Признаком, отличающим акционерные общества с долевым участием государства, являющихся ГЧП, от иных вариантов сотрудничества, выступает делегирование полномочий.

Публичный партнер должен передать часть функций частному предприятию, в том числе в рамках СП. Таким образом, если общество наделено рядом полномочий, то его можно считать государственно-частным партнером.

Нередко данная форма партнерства реализуется посредством заключения соглашений, на основании которого частные партнеры осуществляют строительство нового объекта, а государство вносит определенную долю средств для финансирования проекта.

В этой ситуации будут учреждаться проектные компании. В будущем управление объектом перейдет к частному предприятию, но государство будет иметь свою долю.

Контрактная форма

Здесь также предусматривается заключение соглашений, предполагающих осуществление сразу нескольких видов деятельности или реализующих множественные отношения собственности. Такие проекты государственно-частных партнерств также принято считать комплексными.

По соглашениям может быть изменен переход прав собственности, установлен иной субъект управления объектом и так далее. Кроме того, сочетание нескольких видов отношений используется как механизм партнерства в других формах работы.

Основные риски ГЧП

Практика создания партнерств, а также анализ действующего законодательства, обеспечивающего работу ГЧП, позволяет определить риски, возникающие при реализации проектов.

Политико-правовые

Первая категория рисков государственно-частного партнерства связанна сразу с несколькими аспектами. Относят к ним следующее:

• Изменение политической ситуации в государстве. Выражаются риски в трудностях при выполнении публичным партнером обязательств в рамках соглашения ГЧП. Более того, получить положительное судебное решение, в случае попытки подобным образом урегулировать конфликт, практически невозможно.
• Изменения законодательства. Совершенствование положений нормативно-правовых актов не всегда происходит в пользу частных партнеров. Однако интересы инвесторов все же охраняются государством, которое гарантирует, что никакие новые законы не могут ограничить их права, если таковые приобретались на основании соглашения ГЧП.
• Существование вероятности оспаривания конкурса. То есть частное предприятия может лишиться своего права участвовать в партнерстве.
• Невозможность выхода их государственно-частного партнерства без существенных убытков.

Данная категория рисков также предполагает отдельные механизмы их минимизации. Основным из них выступает тщательная проработка соглашения при вступлении в партнерство.

Чтобы эта система работала, а риски сократились до минимума и оставались только в ситуациях, независящих от договоренностей, нужно решить следующие проблемы:

• Соглашение должно иметь юридическую силу, тогда его положения станут обязательными для исполнения. Кроме того, требуется грамотное составления текста договора, отражение в нем всех необходимых аспектов.
• Четкое разграничение прав собственности на объекты, выступающие предметом соглашения. Должна присутствовать подробная регламентации того, как распределяется полученная прибыль, кому принадлежит имущество, монопольный вид деятельности и так далее.

С решением поставленных вопросов смогут помочь юристы, привлекаемые любой стороной отношений.

Экономические

Данная категория рисков связаны с убытками, увеличением сроков при окупаемости проекта, инфляцией, нарушением сроков предоставления денежных средств и так далее.

Например, в Сочи были нарушены сроки сдачи объектов, из-за чего их использование стало невозможным, а иные готовые сооружение потребовали больше затрат в сравнении с запланированными расходами.

Здесь также требуется детальная проработка договоренностей с экономической точки зрения в целях минимизации рисков.

Необходимо учитывать спрос на продукцию, изменение ценовых показателей, их рост, предполагать и предупреждать возможные критические ситуации, планировать действия на случай необходимости разрешения материальных трудностей и так далее. Все указанные аспекты должны быть четко отражены в соглашении ГЧП.

Технические

В данном случае речь идет об ошибках, которые могут быть допущены в расчетах и проектной документации. Это может привести к увеличению расходов в рамках проекта, нарушению периода его реализации, дефектам в результатах работы и так далее.

Примером также может стать постройка объектов в Сочи, когда ошибки при изучении грунта привели к дополнительным расходам и продлению сроков выполнения работ.

Минимизация рисков в данном случае требует внимания при проведении изыскательных и проектных работ. Необходимо повышать профессионализм привлеченных специалистов, предполагать возможные проблемные ситуации и формировать план по их разрешению.

Как в и других случаях, риски могут быть минимизированы за счет тщательной подготовки к работе, но полностью устранить их невозможно.

Проекты, реализуемые ГЧП

Для России институт государственно-частных партнерств является сравнительно новым явлением. За период существования и применения понятия ГЧП в РФ было реализовано большое количество значимых проектов, позволяющих развить инфраструктуру в той или иной части страны.

Кроме того, был проработан и оценен механизм заключения финансовых сделок, изменен подход к их структурированию.

Самой востребованной сферой ГЧП является транспорт. Речь идет о дорогах, магистралях, железнодорожных путях. Например, линия ж/д Элегест – Кызыл – Курагино, которая потребовала около 200 миллиардов рублей, или автодорожный обход Тольятти, предполагающий прокладку моста через Волгу, на который ушло около 120 миллиардов рублей.

Указанные варианты ГЧП, которые были реализованы в форме концессий, запускались по инициативе частных предприятий. Инвесторы самостоятельно формировали идеи, проекты и предлагали заключить соглашения.

Это отличительная черта для партнерств, действующих в России, поскольку за границей намерение сотрудничать исходит от публичной стороны.

Перспективные направления ГЧП

Определяются сферы, которые уже получили большое количество проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств. Это транспорт, образование, здравоохранение и строительство.

Однако практика также позволила определить более перспективные направления, которые также нуждаются в подобном проектировании и развитии за счет средств, как частных инвесторов, так и государства.

Одной из таких областей выступают информационные технологии, которые в современном мире должны быть на высшем уровне.

Существует несколько проектов, которые предполагают заключение, так называемых цифровых концессионных соглашений. Примером может служить необходимость создания системы для мониторинга грузов, попадающих под санкции.

На реализацию такого проекта планируется потратить около 70 миллиардов рублей. Информационные технологии – будущего всего общества, соответственно, являются наиболее привлекательной сферой для инвесторов. Отсюда получило развитие вложение средств в искусственный интеллект, его разработку и совершенствование.

Несмотря на перспективность направлений, выбранных для дальнейшей реализации проектов ГЧП, сложившаяся ситуация, а именно серьезный экономический спад, не позволит завершить работу в установленные сроки. Однако отчаиваться инвесторам не стоит.

Если партнерства отложат проекты и перестанут пытаться, то это вовсе приведет к стагнации конкретной отрасли, чего допускать нельзя. Поскольку бизнес – средство для быстрого выхода из кризиса всей страны, необходимо создавать условия для его успешной реализации.

Помощь юристов по ГЧП

Государственно-частное партнерство предполагает сложную работу, требующую оценки сразу нескольких направлений (экономика, политика, право). Формирование ГЧП предполагает заключение соглашения, и это первый этап на котором может потребоваться помощь юристов.

Специалист, оценив риски и возможные условия договоренности, составит грамотный документ, отразив интересы каждой стороны. При этом на практике юристы представляют интересы именно частных предприятия, сопровождая процесс от начала до конца.

Привлечь юриста необходимо. В зависимости от объема проекта, выбранного для реализации, потребуется участие нескольких специалистов. Это вызвано тем, что ГЧП полностью основывается на договорном формате отношений.

Соглашения должны быть проработаны не только с экономической, но и с правовой точки зрения. Договор, сопровождаемый юристом, позволит обеспечить гарантии для участников отношений, в первую очередь для частных предприятий.

В нашей юридической компании «Шмелева и Партнеры» вы можете получить высококвалифицированные услуги юриста по ГЧП. Мы неоднократно помогали в оценке и заключении договоров по государственно-частному партнёрству. Вы можете получить первую консультацию с юристом по вопросам ГЧП БЕСПЛАТНО:

Получить консультацию

Таким образом, формирование государственно-частного партнерства является средством экономии ресурсов и обеспечения создания и развития инфраструктуры. Данные меры необходимы для удовлетворения всех базовых потребностей общества.

Сотрудничество частных предприятий и государства требует особого подхода и подробно регламентируется, что обеспечивает слаженную работу и своевременную реализацию проектов.